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关于如何进一步加强新时期镇乡人大工作的调研报告
关于如何进一步加强新时期镇乡人大工作
的调研报告
(研究室)
党的十八大报告指出：人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜，是社会主义的生命，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。这为新时期人大工作指明了方向，也提出了新的、更高的要求。
镇乡人大处于国家民主法制建设的最前沿，是最基层的国家权力机关，是我国根本政治制度的基础，担负着保障宪法、法律、行政法规在镇乡实施和推进的重任。镇乡人大工作的好坏，直接关系到依法治国基本方略的实施，关系到党的执政地位和镇乡政权的巩固与发展，对推进政治文明建设，保障人民当家做主权利，促进经济社会发展具有十分重要的意义。
近年来，我区镇乡人大工作有了长足的发展，对维护镇乡社会稳定，推进民主政治建设，促进地方经济发展和社会进步起到了积极的促进作用，但也存在着履职走形式、监督缺底气等现象。面对新的形势，探索如何加强和改进新时期镇乡人大工作的方式方法，充分发挥其作为镇乡国家权力机关的职能作用，更好地服务和促进经济社会发展，就显得尤为重要和迫切。
一、为什么要加强镇乡人大工作
（一）进一步加强镇乡人大工作是坚持和完善人民代表大会制度的需要
镇乡人民代表大会是我国人民代表大会制度的基础，是最基层的国家权力机关。选举人大代表组成镇乡人民代表大会，行使国家权力，是保证人民群众当家作主的基本形式。因此，坚持和完善人民代表大会制度，最基本的、必不可少的环节，就是要高度重视和大力加强镇乡人大工作，使镇乡人大真正担负起镇乡国家权力机关的职责。
（二）进一步加强镇乡人大工作是党对地方国家事务实行有效领导的需要
党的执政地位是通过党对政权机关的领导来实现的。必须充分发挥镇乡人大的职能作用，通过镇乡人大依法作出决议决定，及时把党的路线、方针、政策通过法定程序变成国家意志和人民群众的自觉行动，并通过有效的工作监督保障党在农村各项方针政策的贯彻落实。通过镇乡人大依法选举，使党委推荐的人选成为镇乡行政机关负责人，保证党的意图得以实现。
（三）进一步加强镇乡人大工作是推动依法治国方略全面落实的需要
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法治国的主体是人民群众。做好镇乡人大工作，充分发挥镇乡人大在监督法律实施、深化依法治理、宣传普及法律等方面的作用，有利于推动法律法规在农村的贯彻落实，促进镇乡政府依法行政，为经济和社会事业的发展创造一个良好的法治环境。
（四）进一步加强镇乡人大工作是实现全面建成小康社会目标的需要
党的十八大提出了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，并指出，要以更大的政治勇气和智慧，不失时机的深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。要想实现这一目标，就必须依靠人大把党的意志通过法定形式上升为国家意志，并通过立法不断完善各类制度体系，革除阻碍经济社会发展的体制机制弊端，充分发挥其在全面建成小康社会中不可替代的作用。
二、怀柔区镇乡人大机构设置的基本情况
1997年，当时全县共有20个镇乡，全部设置了正处级的人大专职主席；1999年，20个镇乡合并为14个镇乡，仍设置正处级专职人大主席；2002年，怀柔撤县设区时保留了6个镇乡人大专职主席，8个镇乡的人大主席由镇乡党委书记兼任，并设置了人大专职副主席（副处级）；2006年，区三届人大换届时，全区14个镇乡人大主席均由镇乡党委书记兼任，同时全部设置了人大专职副主席（副处级）；目前，14各镇乡人大主席仍由镇乡党委书记兼任，另设专职人大副主席1人；2011年镇乡机构改革前，镇乡设人大秘书1人，兼职，享受正科级待遇。改革后，新成立的党建办公室加挂人大办公室牌子，负责人大工作，没有关于人大秘书的相关规定。调研中发现，虽然进行了机构改革，但党建办基本不参与人大工作，各镇乡依然设置了人大秘书这一职位，负责处理人大日常工作，有的人大秘书是科级干部，有的是科员，但均为兼职。
三、怀柔区镇乡人大代表的基本构成
怀柔区共有镇乡人大代表689人，其中男代表446人，女代表243人；党员483人，群众205人，民主党派（民盟）1人；少数民族62人，均为满族；在年龄方面，60岁以上29人，50岁-60岁295人，40岁-50岁296人，30岁-40岁62人，30岁以下仅7人；在学历方面，研究生30人，大学本科158人，专科113人，高中（含中专）219人，初中及以下169人；副处级以上领导干部99人，一般干部27人，事业单位工作人员49人，企业单位工作人员28人，曾任和现任村干部349人，一般村民137人；本届连任代表286人。
从数据上看，在性别方面，男性代表依然是镇乡人大代表的主体，占代表总数的近三分之二，而女性代表数量近几年呈逐步上升趋势，占到代表总数的35.3%，在北房镇，女性代表已占到代表总数的56%；在学历方面，高中以上学历514人，占代表总数的74.6%，大专以上学历295人，占代表总数的42.8%，接受过高等教育的代表越来越多，本届没有文盲代表；在职业方面，地区党政机关干部代表126人，其中副处级以上实职领导干部99人，占代表总数的14.4%，企事业单位工作人员77人，占代表总数的11.2%，曾任和现任村干部达到349人，占代表总数的50.7%，普通村民137人，仅占代表总数的19.9%；在年龄方面，代表主要集中在40-50岁和50-60岁这两个年龄段，占代表总数的85.8%，60岁以上和30-40岁的代表相对较少，而30岁以下的代表仅有7人；党员代表483人，占代表总数的70.1%，是代表中最大的一个群体，连任代表也达到了286人，占代表总数的41.5%。（见图1）
随着民主法制建设的深入推进和人民代表大会制度的不断完善，人大代表的综合素质有了明显提高，在推进经济社会发展中发挥着越来越重要的作用：一是代表综合素质进一步提高。从数据中我们可以看到，中共党员占70.5%，高中以上学历占76.7%，其中大专以上学历占44.4%，50岁以下占52.8%，较好地体现了政治上优、学历上高、年龄上轻的特点；二是代表履职意识不断增强。调研中发现，大多数代表有较浓厚的民主法制观念，有执行代表职务的热情和责任意识，并积极参加各种调研、视察和执法检查等活动，注重加强同选民的联系，广泛了解社情民意，能够从大局出发，着眼于区域经济社会发展，积极提出议案、建议、批评和意见，能够较好地为一方百姓鼓与呼，反映和解决了一些选民最关心、最直接、最现实的利益问题。
四、当前镇乡人大工作中存在的问题
（一）基层选民
1.民主意识不高
民主是一种文化，是一种价值观，民主意识的形成不是一蹴而就的，它需要一个长期的历史过程。在调研中发现，大部分人关心的不是党、人大和政府的决策是否民主，行为是否得当，而是看这种决策和行为是否涉及本人利益，如果涉及本人利益，他会要求通过民主的方式使自己的利益最大化，如果不涉及自己的利益，就当什么事都没有发生。在个别镇乡，尤其是在选举时，甚至出现民主和金钱挂钩的现象。选民的这种意识和行为是阻碍我国民主进程的最大障碍。
2.对人大不关注
由于大部分人对人大性质和工作内容的不甚了解，以及历史上形成的思维定势，使很多人认为“人大无权”，认为人大工作就是“开开会、举举手、鼓鼓掌、喝喝酒”，所有工作都是走过场，认为人大工作的好坏对自身生活不会有任何影响，致使广大选民对人大工作漠不关心，对人大代表没有给予足够的重视。这种现象归根结底也是民主意识不高造成的。
（二）人大代表
1.代表结构不尽合理
在大力推进依法治国的环境下，人大代表的选举产生仍是过多地着眼于地区机关干部和村干部，特别是副处级以上领导干部和村干部，占代表总数的64.6%，而最基层的村民代表，仅占代表总数的20.4%，村干部代表是普通村民代表的2.5倍，这就容易造成人大和政府的决策与最基层选民的现实需求不符，引起选民不满；企事业单位工作人员所占比例较低，仅占代表总数的11.5%，这样的比例可能会阻碍一些有利于社会公共事业发展和经济建设的建议的提出；从图1中可以看到，党员比例是所有群体中最高的，占到代表总数的71.4%，这样的比例很容易堵塞党外声音，对参政议政和监督政府工作造成了一定的局限性，更不利于我党的长期执政。
2.履职意识能力不强
部分人大代表把人民赋予的这一神圣职务仅仅看做是一种政治荣誉，当成一种政治资本，没有把自己当作国家权力机关的组成人员、国家权力的行使者和国家事务的决策者，没有认识到作为代表的重大责任，缺乏使命感，致使履行代表职务的意识相对不足。还有一种代表，他们不愿意了解民情，也不反映民意，把履行代表职务看做是得罪人的事，有一种“多一事不如少一事”的思想。除镇乡人大专职副主席以外，所有代表均为兼职代表，特别是地区党政机关领导、村干部和企事业单位工作人员，占代表的绝大部分，他们分布在不同的岗位，从事不同的职业，没有过多时间，也没有过多精力投入到代表工作上来，联系选民不经常，反映民意不及时，有的代表甚至在整个任期内都不能提出一件有价值的建议，仅仅是一个“挂名代表”、“举手代表”。大多数代表所提意见和建议的大局意识不够，只立足于一个村或部分人，大多涉及架桥、修路、盖学校，局限于要钱、要物。由于受制于镇乡财力，绝大部分代表提出的议案建议都难以落实，于是“一年不办，下年又提”的现象经常发生，久而久之，代表也就失去了提议案建议的积极性。
（三）制度建设
1.镇乡党委对人大工作不够重视
调研中发现，镇乡的中心工作是经济工作，大多数镇乡干部对人大性质、地位以及人大在维护农村稳定、发展镇村经济、推进镇乡民主建设的作用方面还缺乏足够的认识，认为人大是“二线岗位”、不重要、没地位，认为人大工作的开展会给政府出难题、添麻烦，导致镇乡人大普遍是围着党委转、跟着政府干。有的人大专职副主席甚至参与政府分工，这种“种别人田、荒自己地”的行为严重违反了地方组织法的相关规定，极其不利于人大监督工作的开展。
2.人大专职工作人员力量不足
镇乡的人大主席由党委书记兼任，但由于党委书记工作繁重，时间、精力有限，在实际工作中，人大主席除了在开会期间能发挥一定作用外，基本不参与人大工作，人大工作主要由专职副主席负责,具体工作由人大秘书承担，而人大秘书也是兼职，还有自己繁杂的本职工作，没有过多的时间顾及人大工作，也基本上是副主席安排什么干什么。地方组织法第十四条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。由此看出，闭会期间的镇乡人大工作任务是重的，责任是大的，目标也是明确的。要真正把法律法规规定的任务做好、做实、做出成效，就需要设立专门的人大办事机构和专职人大工作人员，如果仅靠半个人大专职副主席和半个人大秘书，很难适应形势发展的需要。
3.代表管理制度不完善
一是代表履职约束机制不硬。我国选举法规定，代表受选民和选举单位的监督，选民或者原选举单位有权罢免自己选出的代表。但事实上，人大代表一经当选，一般很少再受到选民或原选举单位的制约和监督。实践中，一般都是由镇乡人大主席团对本级代表实施监督，但主席团又是由本级代表选举产生的，工作上要对代表负责，受代表监督，从逻辑上看它们监督代表是行不通的。调研中发现，人代会后，很多代表因外出务工等原因长期脱离原选区和选民，选民对他们的监督是极其有限的。人大代表能否获连任，与履行职责情况如何关系不大，对不尽职的代表，也基本上没有因不履行职责而受到处理，由于长期以来对人大代表履行职责好坏缺乏评价，这就给人一种当人大代表干好干差一个样的错觉；二是代表激励保障机制不健全。代表法规定，代表执行职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。这样规定无形中就会让代表们意识到履行职责与否、履行职责好坏与自己关系不大，影响不到自己的经济收入。人大代表在国家政治生活中享有很高的地位，具有非常重要的作用，人大代表如何联系选民，选民如何将自己的意见、建议、愿望和要求向代表提出，这就要求为代表提供相应的工作条件，如办公场所、工作经费、交通、通讯工具等。由于目前代表工作近乎一项纯义务的工作，以及为其履职提供的物质条件的不足，这就难以调动人大代表履职的积极性，严重影响了代表作用的发挥；三是镇乡人代会组织不规范。按照要求，各镇乡每年都能按期召开2次人代会，有临时选举任务的加1次人代会，但由于各方面条件和经费的限制，会期最长的不超过1天，有的甚至半天就开完了，致使代表没有时间审议各项报告，大部分代表都是“无话可说”，“无时可说”，只是“吃顿饭，举个手，会议散了往家走”，不仅花了冤枉钱，还在社会上造成了“认认真真走过场”的负面影响；四是闭会期间代表活动开展不力。镇乡人大代表以农民居多，人代会后，代表中外出打工、进厂务工的为数不少，这部分人几乎没时间参加活动，留在家中的代表大部分都是乡村干部，分布在不同岗位，从事不同职业，平日很少有时间和精力参与代表活动。很多镇乡人大干部认为，只要把每年的人代会开完就行了，把主要精力用在了分管或协助管理的政府工作上，对如何开展闭会期间的人大工作，不愿意主动去探索、去研究、去总结。
五、加强和改进镇乡人大工作的意见和建议
如何处理好上述这些问题，应从以下几个方面着手：
（一）党委要加强对人大工作的领导
历史证明，党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证，是推动人大工作创新发展的基础。新的历史时期，坚持和完善人民代表大会制度，就是要科学构建党与人大的工作关系，实现党要加强和改善对人大工作的领导与人大工作要坚持依靠党的领导的有机统一：一是要把人大工作纳入党委重要议事日程，党委书记定期听取人大工作汇报，经常性地研究解决人大工作中的重大问题，对人大工作给予原则性、方向性的指导并及时提出任务和要求。落实人大在党委决策中的表达权，强化人大决定重大事项的职能，支持人大依法行使职权，并把支持代表建言献策看做是倾听人民呼声、接受人民监督、推进民主进程、促进科学发展的重大事项落实好，推动人大工作有所作为；二是要建立科学的工作机制，主动把人大工作置于党委领导之下，自觉坚持党的领导、服从党的领导、维护党的领导，坚决贯彻执行党组织作出的决议决定，努力在决议中体现党委的决策意图，保证党的主张经过法定程序上升为国家意志，切实实现党的主张和人民意志的有机统一；三是要妥善处理好党委、人大和政府三者之间的关系，充分发挥人大的监督职能。党委要学会放权，让政府一门心思干工作，让人大可着劲儿的给政府挑毛病。
（二）加大对人大工作的宣传力度
当前选民对人大工作不关心，主要是由于对人大工作的不了解，市、区、镇（乡）三级人大都应该进一步加强宣传工作，宣传人大的性质、地位和作用，人大及其常委会在行使重大事项决定权、加强监督、人事任免等方面所做的工作，让更多的人了解人大工作，支持人大工作，懂得自己的权利和义务，积极参与行使民主权利。加强和改进人大宣传工作，也是坚持和完善人民代表大会制度，推进社会主义民主法制建设的重要环节和有效措施，是做好党的宣传工作的重要组成部分。要通过对人大工作的宣传，使全社会高度重视关心人大工作，尤其是提高广大选民的民主意识，认真行使民主权利，有效推动人大工作的进一步开展，为人大依法履职营造良好的舆论氛围。
（三）健全镇乡人大机构配置
目前，镇乡人大没有专门的工作机构和人员，要想更好的适应当前人大工作遇到的新形势、新任务，就必须设立专门工作机构和工作人员，包括：专职镇乡人大主席1人，正处级，级别与镇乡党委政府领导相当；设专职或兼职人大副主席1-2人，配合人大主席开展工作，可以为副处级；成立人大办公室，设正科级主任1人、并配备人大工作人员1—2人，专门负责人大各项日常工作。区委在安排干部时应对专职人大主席或副主席职位给予足够的重视，尽量安排年轻、有干劲的干部，不能继续把这个职位当成“二线职位”对待。专职人大主席或副主席应当是镇乡党委委员，并不得参与政府分工，不得协助处理政府工作，专司人大工作。有了级别、有了机构、有了人员，镇乡人大工作才能顺利开展。
（四）进一步优化镇乡人大代表结构
目前，在确定代表候选人时，往往只注重其政治态度和岗位表现，而不太注重其政治活动能力、调查研究能力和参政议政能力等执行代表职务所必须具备的能力，导致在提名候选人时偏离履行代表职责、发挥代表作用这一基本要求，从而使选出的人大代表由于受能力的限制，难以充分发挥作用。在目前的代表选举中，对党派、性别、民族等都有明确的要求，这种选举模式保证了代表的广泛性，但也影响了选举出的代表的素质和结构，造成代表履职意识和履职能力不均衡的一个主要原因。要改变这种现状，就必须既注重代表的广泛性又注重代表执行职务所必须具备的能力，这样选出的代表才能够代表广大选民的根本利益。
（五）健全完善代表管理制度
目前，我区的绝大部分镇乡人大代表都是兼职的，只有镇乡人大副主席属于专职人大代表。在这种兼职代表制下，人大代表的职务是虚职，人大代表执行代表职务不脱离代表的本职工作，属“第二职业"，没有报酬，没有激励措施，没有物质保障，没有足够时间和精力投入到代表工作中去，导致代表履行职务的积极性、主动性不高，无法保证代表工作的质量和效率。应该让代表从其他职务中解脱出来，把大部分的精力用于代表工作，履行代表职务，充分发挥代表作用，从而强化人大的监督职能，更好地履行宪法所赋予的神圣职责。实行人大代表专职化是解决代表履职问题的根本办法，但代表专职化的实行受到很多方面条件的制约，需要一个长期的过程，所以当前我们解决这个问题的最好办法就是进一步完善代表管理制度，增加人大工作经费，并在财政预算中单独列支，对代表履职行为给予一定的报酬，对履职好的代表给予一定的物质奖励，对不履行或履行职务不当的代表进行问责，让代表们觉得在8小时以外的时间付出更多劳动是有回报的，拿了报酬不认真工作是要受到处罚的，只有这样才能提高代表的履职意识、质量和效率。
（六）加强培训提高代表素质
代表素质的提高不是一朝一夕就能实现的，需要对他们进行长时间的教育和培训。现在的代表培训工作还是一个弱项，没有培训教材，没有专业教师，各镇乡基本上是从网上找些资料给代表读一读应付了事。市、区人大应建立一个对镇乡人大代表培训的长效机制，建立人大代表培训基地，明确各级党校要承担培训人大代表的任务，要像培训党员干部一样培训人大代表，切实提高代表素质。
（七）区人大加强对镇乡人大工作的联系和指导
为加强对镇乡人大工作的指导，规范镇乡人大的工作，2010年，区人大常委会在广泛深入调研的基础上，出台并实施了《关于进一步做好镇乡人大工作的指导意见》，使镇乡人大工作更加制度化、规范化、程序化，有效提升了全区各镇乡人大的整体工作水平。但在调研中发现，部分镇乡没有按照要求做好人大的工作，存在镇乡人代会时间过短，会议议程不规范等现象。各镇乡人大应按照区人大的有关要求，确保镇乡人代会的会议时间和议程，应该保证代表们有足够的时间审议政府各项工作报告和人大工作报告，有足够的时间对提名候选人进行充分的酝酿。充足的会议时间是规范会议行为、维护代表权力的前提。同时，区人大常委会也要把对镇乡人大工作的指导纳入区人大常委会工作计划，建立常委会领导联系指导镇乡人大制度，坚持安排镇乡人大主席或副主席列席区人大常委会会议，每年召开镇乡人大工作会，开展镇乡人大干部工作培训，不断总结推广镇乡人大工作的先进经验，提高人大工作水平，适时安排镇乡人大主席学习考察，不断提高镇人大干部的综合素质和工作水平。
